Nº CNJ	:	0014183-26.2008.4.02.5101	
RELATOR	:	DESEMBARGADOR FEDERAL ALUISIO MENDES	
PAUTA	:	JUIZ FEDERAL CONVOCADO FLAVIO OLIVEIRA LUCAS	
APELANTE	:	ASSOCIACAO DOS TRABALHADORES EM EDUCACAO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO	
ADVOGADO	:	CARLOS ALBERTO BOECHAT RANGEL E OUTROS	
APELANTE	:	UNIVERSIDADE DO RIO DE JANEIRO - UNIRIO	
PROCURADOR	:	CRISTIANA COLOSIMO	
APELADO	:	OS MESMOS	
REMETENTE	:	JUIZO FEDERAL DA 28A VARA-RJ	
ORIGEM	:	VIGÉSIMA OITAVA VARA FEDERAL DO RIO DE JANEIRO (200851010141830)	

RELATÓRIO

Trata-se de mandado de segurança impetrado pela Associação dos Trabalhadores da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro - ASUNIRIO contra ato da Reitora da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro - UNIRIO, objetivando a manutenção na remuneração dos servidores substituídos da parcela referente à URP de fevereiro/1989, e ainda impedir o desconto dos valores recebidos a título de ressarcimento ao erário.

O MM. Juízo a quo, às fls. 122/124, julgou procedente, em parte, o pedido, para determinar que a autoridade impetrada se abstivesse de promover qualquer desconto a título de ressarcimento ao erário, em razão da aplicação da Resolução nº 2.492/2003, da Reitoria da UNIRIO, que contemplou os servidores com o índice de 26,05% relativo ao Plano Verão.

Sentença sujeita ao duplo grau obrigatório.

A autora apelou, às fls. 130/156, sustentando, em síntese, o direito ao restabelecimento do pagamento da parcela referente à URP, de acordo com a Resolução nº 2.492/2003 da UNIRIO.

A UNIRIO interpôs embargos de declaração, às fls. 159/161, que foram rejeitados pelo Juízo (fls. 164/165).

Apelação da UNIRIO, às fls. 167/172, alegando o direito à restituição dos valores indevidamente pagos aos servidores.

A autora apresentou recurso adesivo à apelação da UNIRIO, requerendo o restabelecimento do pagamento aos substituídos da parcela relativa à URP.

O Ministério Público Federal, à fl. 250, opinou pelo provimento da apelação da UNIRIO.

É o relatório. Peço inclusão em pauta.

FLAVIO OLIVEIRA LUCAS 
Juiz Federal Convocado

VOTO- VISTA

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL RICARDO PERLINGEIRO:
	
	Cuida-se, na origem, de mandado de segurança impetrado pela ASSOCIAÇÃO DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - ASUNIRIO contra ato coator da REITORA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESTADO RIO DE JANEIRO - UNIRIO, objetivando impedir a supressão da parcela referente à URP de 1989 da remuneração dos substituídos, bem como obstar a efetivação de qualquer desconto a título de ressarcimento ao erário.
	A impetrante alega que "desde os anos noventa, várias decisões em ações coletivas e individuais determinaram que a UNIRIO pagasse e incorporasse aos vencimentos dos servidores beneficiados o percentual de 26,05% referente ao Plano Verão". Por conseguinte, em dezembro de 2003 sobreveio a Resolução nº 2.492 do Conselho Universitário da UNIRIO, que determinou a extensão do mencionado acréscimo remuneratório a todos os servidores ativos, inativos e pensionistas. 
	Contudo, nos autos do Processo Administrativo de Tomada de Contas nº TC-019.804/1993-8, o Tribunal de Contas da União (TCU) entendeu pela ilegalidade da referida resolução, determinando a total cessação de seus efeitos financeiros.
	Medida liminar deferida em parte (fls. 108), determinando que a impetrada apenas se abstivesse de descontar valores para reposição aos cofres públicos.
	Sentença às fls. 122/124 concedendo parcialmente a segurança, nos seguintes termos:
Ante o exposto, julgo PROCEDENTE EM PARTE O PEDIDO, nos termos do art. 269, I, do Código de Processo Civil, determinando que a autoridade impetrada se abstenha de promover qualquer desconto a título de ressarcimento aos cofres públicos em razão da aplicação da Resolução nº 2.492, de 04 de Dezembro de 2003, da Reitoria da UNIRIO, que contemplou todos os servidores da impetrada com o índice de 26,05%, relativo ao denominado Plano Verão, bem como proceda à restituição dos valores descontados, sob esse mesmo título, corrigidos monetariamente e com aplicação de juros legais. 
	
	Inconformada, a associação interpôs recurso de apelação (fls. 130/156), pugnando pelo restabelecimento e incorporação em definitivo da URP oriunda do Decreto - Lei nº 2.335/87, popularmente conhecida como "Plano Verão". 
	A Unirio opôs embargos de declaração (fls. 159/161), os quais foram rejeitados pelo magistrado a quo (fls. 164/165).
	Recurso de apelação da Unirio às fls. 167/172, no qual sustenta, em síntese, ausência de boa-fé a amparar a irrepetibilidade dos valores. 
	Recurso adesivo da associação às fls. 197/224.
	Contrarrazões às fls. 178/194 e 236/242.
	Em seu voto, o MM. Relator deu provimento à apelação da Unirio e à remessa necessária, negou provimento à apelação da Associação, bem como não conheceu de seu recurso adesivo. 
	Vieram os autos para vista.
	É o breve relatório. 
	Consoante relatado, cuida-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos por ASSOCIAÇÃO DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO e pela UNIVERSIDADE DO RIO DE JANEIRO - UNIRIO contra sentença que concedeu parcialmente a segurança, determinando que a Unirio se abstenha de realizar qualquer desconto na remuneração de seus servidores a título de reposição ao erário. 
	Inicialmente, exercendo o duplo juízo de admissibilidade recursal, não conheço do recurso adesivo interposto pela Associação. 
	No caso em tela, a despeito da interposição tempestiva de seu recurso de apelação (fls. 158), a Associação optou por manejar recurso adesivo.
	É pacífico em âmbito doutrinário e jurisprudencial que a parte não pode utilizar a via adesiva quando já houver interposto recurso autônomo. A respeito do tema, colaciono o seguinte julgado do Supremo Tribunal Federal (STF):
Não tem cabimento o recurso adesivo por parte do vencido, quando, embora a ação tenha sido julgada integralmente improcedente, a parte vencedora interpõe recurso, a fim de ver seu pedido aceito por outros fundamentos alegados e não acolhidos pela sentença. A parte, que, no prazo legal, apresentou recurso autônomo, não pode mais opor recurso adesivo. Recurso não conhecido. (1ª Turma, RE 84.867, Rel. Min. CUNHA PEIXOTO, DJ de 12.11.1976, grifo nosso).  

	Destaco, ainda, a inadmissibilidade do recurso de apelação interposto pela Associação. Compulsando os autos (fls. 159/161), verifica-se que a Unirio opôs embargos de declaração contra a sentença de fls. 122/124. Ocorre que, após o julgamento dos embargos (fls. 164/165), a Associação não reiterou o seu apelo, o qual fora interposto em momento anterior. 
	Nos termos da súmula 418 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), "É inadmissível o recurso especial interposto antes da publicação do acórdão dos embargos de declaração, sem posterior ratificação".
	Com efeito, o próprio STJ já se posicionou quanto à aplicabilidade da Súmula 418 às demais espécies recursais:
[...] 
4.O enunciado nº 418 da Súmula/STJ - que dispõe ser inadmissível o recurso especial interposto antes da publicação do acórdão dos embargos de declaração, sem posterior ratificação - incide mesmo nas hipóteses em que os aclaratórios forem rejeitados. Precedentes. 5. O enunciado nº 418 da Súmula/STJ se aplica a todos os recursos, inclusive o de apelação, pois, dada a natureza integrativa dos aclaratórios, somente haverá o exaurimento da instância após o seu julgamento definitivo. Precedentes. 6. A ratificação prevista no enunciado nº 418 da Súmula/STJ deve ser feita no prazo de 15 dias do art. 508 do CPC, contado da publicação da decisão relativa aos embargos de declaração. 7. Considera-se manifestamente inadmissível e infundado, nos termos do art. 557, § 2º, do CPC, o agravo interno interposto contra decisão amparada por jurisprudência pacífica e sumulada de Tribunal Superior. 8. Recurso especial a que se nega provimento. (3ª Turma, RESP 1.415.790, Rel. Min. NANCY ANDRIGHI, DJE 13.02.2014, grifo nosso).

	Assim, inadmito os recursos interpostos pela Associação e passo à análise da remessa necessária e do recurso de apelação da Unirio. 
	No caso vertente, a Resolução nº 2.492/2003 do Conselho Universitário da Unirio estendeu a todos os servidores da instituição o pagamento da parcela referente à Unidade de Referência e Padrão (URP). Posteriormente, o TCU exarou ordem para a suspensão total do pagamento, bem como o desconto dos valores percebidos a partir de 01.01.2004. 
	A sentença recorrida, ao argumento de que os valores haviam sido recebidos de boa-fé, determinou a sua irrepetibilidade.
	Primeiramente, cumpre ressaltar que as atuações da Administração Pública que tenham o condão de restringir direitos devem ser antecedidas de um processo administrativo, no qual se observe efetivamente o contraditório e a ampla defesa.
	Com efeito, as relações administrativas que envolvem a esfera patrimonial do servidor público estão sujeitas ao primado dos direitos fundamentais, pois, superada a antiga visão de "relações especiais de poder", o servidor passou a ocupar a posição de sujeito de direitos e não mais de objeto de um poder. Por tal razão, é inconcebível que a Administração Pública adote medidas arbitrárias no que toca aos direitos patrimoniais dos servidores públicos. 
	Importa ressaltar que a noção de autoexecutoriedade dos atos administrativos, tradicionalmente ligada à sua presunção de legalidade, não afasta a observância dos preceitos apontados.
	Estabelecendo um paralelo entre a executoriedade administrativa e a executoriedade dos títulos executivos extrajudiciais em geral, tem-se que a manifestação de vontade do devedor deve necessariamente integrar o crédito do qual se pretenda extrair efeito executivo. Assim, no caso vertente, a efetividade das decisões da Administração Pública fica sujeita ao grau de participação do servidor no deslinde da questão, ou seja, de quão eficazmente pode influir na decisão que foi tomada. Tal influência se consubstancia pela real oferta de contraditório e ampla defesa. 
	No que tange especificamente aos casos de verbas remuneratórias indevidamente recebidas, uma vez instaurado o processo administrativo de apuração, deve-se aferir, à luz do princípio da confiança legítima, a possibilidade ou não de devolução dos valores.
	O princípio da confiança legítima, formulado na Alemanha na década de 50, permite que efeitos favoráveis oriundos de atos administrativos inválidos possam ser mantidos. A ideia de confiança legítima está intimamente atrelada ao princípio da segurança jurídica. Contudo, para além da mera noção de estabilidade das relações, a confiança legítima tangencia outros princípios fundamentais, tais como a dignidade da pessoa humana e a proibição de retrocesso.
	O referido princípio orienta a noção de que, demonstrada no caso concreto a ausência de dolo, ameaça, corrupção, bem como o real desconhecimento do caráter inválido do ato, não se permitirá o seu desfazimento.
	Ao que consta dos autos, em nenhum momento foi instaurado e concluído qualquer processo administrativo com tal finalidade. No caso em tela, existe a premente necessidade de se apurar, considerando cada servidor individualmente, os aspectos da confiança legítima no recebimento dos valores. Somente a partir de tal análise seria possível determinar o dever de ressarcimento ao erário conforme o caso.
	Ademais, tendo em vista que alguns servidores vinham recebendo a referida parcela desde o final da década de 1980, exsurge no caso o tema decadência, o qual também deveria ter sido previamente debatido na esfera administrativa. 
	Embora a Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal (STF) determine que "a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos...", a Lei nº 9.784/99 traz previsão diametralmente oposta. A propósito, transcrevo os arts. 54, caput e 55 da referida lei: 
 Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.
	
	Sobre o tema,  merece destaque recente  decisão do STF:
1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2. Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a que se nega provimento. (RE 594.296, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe 10.02.2012, grifo nosso). 
	  
Dessa forma, verificada a inexistência de processo administrativo prévio que tenha apurado em concreto a boa-fé no recebimento das parcelas, não é possível determinar de plano a efetivação dos respectivos descontos. 
Em conclusão, a procedência do pedido deve ser no sentido de que o desconto em folha somente ocorra após a conclusão de processo administrativo em que cada interessado possa defender-se quanto à existência dos requisitos da confiança legítima. Portanto, trata-se de reforma parcial, pois, ao contrário do que o juiz decidiu, entendo que em ação coletiva não há como afirmar que todos os servidores agiram de boa-fé e que possuem direito à proteção da confiança. 
	Ante o exposto, pedindo vênia ao MM Relator, NÃO CONHEÇO DO RECURSO ADESIVO E DO RECURSO DE APELAÇÃO DA ASSOCIAÇÃO E DOU PARCIAL PROVIMENTO AO APELO DA UNIRIO E À REMESSA NECESSÁRIA. 
	É como voto. 

RICARDO PERLINGEIRO
Desembargador Federal

EMENTA

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. CONFIANÇA LEGÍTIMA. IRREGULARIDADE DOS DESCONTOS. 
1. O desconto das verbas indevidamente pagas ocorreu sem a prévia instauração e conclusão de processo administrativo. Irregularidade do ato por ausência de análise em concreto da confiança legítima. 
2. Recurso adesivo e recurso de apelação da impetrante não conhecidos. Remessa Necessária e recurso de apelação da impetrada parcialmente providos.

ACÓRDÃO

	Vistos, relatados e discutidos estes autos, em que são partes as acima indicadas, decide a 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, por maioria, dar parcial provimento à apelação da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro e à remessa necessária, e não conhecer da apelação da Associação dos Trabalhadores em Educação da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro e do recurso adesivo, na forma do voto do Desembargador Federal Ricardo Perlingeiro, acompanhado pelo Desembargador Federal Marcus Abraham. Vencido o Relator, Juiz Federal Convocado Flávio Lucas.
	Rio de Janeiro, 21 de outubro de 2014 (data do julgamento).

RICARDO PERLINGEIRO
Desembargador Federal